Question 10 : Quels sont l’organisation et les pouvoirs du MSU et ses répercussions sur les banques

Question 10 : Quels sont l’organisation et les pouvoirs du MSU et ses répercussions sur les banques

La crise économique et financière actuelle a fait comprendre aux dirigeants européens que l’intégrité de la monnaie unique et le marché intérieur peut être menacé par la fragmentation du secteur financier. Il est apparu essentiel d’accroître l’intégration de la surveillance bancaire afin de renforcer l’Union et de rétablir la stabilité financière. En septembre 2012, la Commission a proposé un mécanisme de surveillance unique (MSU) ayant pour but de renforcer l’Union Economique et Monétaire. Cette proposition constitue le premier pas vers une « union bancaire » incluant d’autres composantes, comme le règlement uniforme, la garantie des dépôts commune et le mécanisme unique pour la résolution des banques. Le règlement a formellement été adopté le 15 octobre 2013, faisant du MSU le premier pilier de l’union bancaire, dirigé par la Banque Centrale Européenne (BCE).
Mécanisme pleinement opérationnel depuis le 4 novembre 2014, nous verrons dans un premier temps comment la BCE organise les missions de surveillance qui lui ont été confiées et quels sont les pouvoirs qui lui ont été accordés. Dans un second temps, nous étudierons les répercussions de ce mécanisme sur les banques.


I. L’organisation de la BCE et les pouvoirs du MSU

1. Structure et cibles de la surveillance

La surveillance s’effectue à travers une architecture intégrée associant une autorité supranationale (la BCE) chargée de la supervision des établissements « significatifs » et les autorités nationales compétentes (ANC) pour la supervision des établissements « moins significatifs » agissant sous le contrôle de la BCE et dans le cadre défini par elle. Ces modalités pratiques de coopération sont harmonisées dans le « règlement-cadre » de la BCE.

a. Le conseil de surveillance prudentielle

La fonction de surveillance de la BCE est assurée par un conseil de surveillance, organe spécifique, basé à Francfort et qui comprend :
- un président (Danièle NOUY)
- un vice-président (Sabine LAUTENSCHLAGER)
- 4 représentants de la BCE
- Les représentants des autorités de surveillance prudentielle nationale
Les pays n’appartenant pas à la zone euro peuvent participer au MSU et disposent au sein du conseil de surveillance, de droits de vote pleins et égaux à ceux des membres de la zone euro.
Ce conseil de surveillance est distinct du conseil des gouverneurs, pour éviter tout conflit d’intérêt entre la politique monétaire et la politique de surveillance européenne.

b. Les autorités nationales de surveillance

Les autorités nationales de surveillance sont chargées de la supervision directe des établissements de crédit « moins importants » et de l’accomplissement au quotidien des taches de surveillance liées à la stabilité du système financier, à la protection des consommateurs, …

c. L’autorité bancaire européenne

Elle est chargée de garantir la mise en œuvre effective et cohérente du règlement uniforme dans le secteur bancaire. Elle participe également à l’élaboration des tests de résistance (stress test) des banques que doit effectuer la BCE et qui coordonne l’exercice.

d. L’équipe de surveillance prudentielle

Les Joints Supervisory Teams (JST) sont composées des membres du personnel de la BCE et des autorités nationales de surveillance ainsi que d’experts : cela représente un millier de collaborateurs recrutés en coordination avec 2000 correspondants au sein des autorités nationales. Les JST sont en charge des 129 banques importantes des pays participants. Une JST spécifique est affectée à chaque banque importante.

e. Les cibles de la surveillance

La BCE est en charge de la surveillance directe des établissements « significatifs ». Il s’agit des banques qui satisfont aux critères quantitatifs relatifs à la taille de leurs actifs (> 30 milliards), leur part dans le système bancaire de leur pays et l’importance de leurs activités transfrontalières. Ces banques détiennent près de 82% des actifs bancaires de la zone euro.
Les banques ne satisfaisant pas à ces critères restent soumises au contrôle des autorités compétentes nationales. Mais, la BCE peut à tout moment décider de superviser directement l’une de ces banques.

2. Les pouvoirs de la BCE au travers du MSU

a. Un pouvoir d’agrément

Les autorités compétentes nationales réceptionnent les demandes et formulent un projet de décision (accord) transmis à la BCE, qui examine la demande au regard du droit européen. La BCE a le pouvoir d’accorder et de retirer l’agrément de tout établissement de crédit. Elle peut aussi évaluer l’acquisition de participations dans des établissements de crédit au sein de la zone euro. Enfin, le cas échéant, elle peut envisager d’imposer des règles prudentielles supplémentaires aux établissements de crédit afin de sauvegarder la stabilité financière.

b. Un pouvoir de surveillance

La BCE organise la planification des activités de surveillance, par le biais d’un processus en deux étapes : la planification stratégique et la planification opérationnelle.
La planification stratégique comprend la définition des priorités pour les 12 à 18 mois à venir et prend en compte des facteurs tels que l’évaluation des risques et vulnérabilités dans le secteur financier, les conseils et recommandations émises par les autres autorités européennes (en particulier l’ABE), les conclusions des JST et les priorités mises en exergue par les ACN concernées.
La planification opérationnelle est menée par les JST qui définissent les principales missions et activités pour les 12 prochains mois, le calendrier approximatif et leurs objectifs, le besoin d’inspection sur place et d’enquêtes sur le modèle interne. Dans le cadre de la surveillance quotidienne, les JST analysent les informations prudentielles, les états financiers, la documentation interne des établissements surveillés et évaluent les plans de redressements des établissements de crédit.

c. Un pouvoir de contrôle

La BCE contrôle le droit d’établissement, avisé par l’ACN de l’Etat membre dans lequel l’établissement possède son siège social. Chaque ouverture de succursale doit donc faire l’objet d’une évaluation de l’adéquation de la structure administrative aux activités envisagées. De plus, si un établissement souhaite établir une succursale ou exercer la liberté de fournir des services sur le territoire d’un Etat membre non participant au MSU, la BCE effectuera également l’évaluation requise.  
La BCE demande donc un contrôle sur pièces (collecte de données périodiques incluses) mais aussi sur place, incluant un droit de visite, encadré par le juge national, pour son exécution. Ces inspections planifiées peuvent être menés suite à un évènement ou un incident survenu dans l’établissement de crédit. Des inspections de suivi peuvent être menées afin d’évaluer les progrès de l’établissement dans la mise en œuvre des mesures palliatives ou correctrices identifiées lors d’une inspection précédente planifiée.
Enfin, une évaluation en bonne et due forme de la qualité des organes de direction des établissements importants est réalisée. Les membres doivent disposer de l’honorabilité, des connaissances, des compétences et de l’expérience nécessaires à l’exercice de leurs fonctions. La BCE peut s’opposer à la nomination d’un membre d’organe de direction (fonction exécutive et de surveillance).

d. Un pouvoir de sanction

Dans le cas où les exigences règlementaires ont été enfreintes, la BCE peut imposer des sanctions pécuniaires pouvant correspondre à 10 % du chiffre d’affaire annuel total de l’entreprise. Elle peut également décider d’imposer une astreinte en cas de non-respect d’une décision de surveillance ou d’une règlementation visant à contraindre l’établissement à se conformer à ladite décision ou règlementation. La BCE a mis en place un mécanisme de signalement afin d’encourager et d’habiliter les personnes ayant connaissance d’infractions éventuelles à les signaler. Enfin, la BCE enquête sur les infractions supposées des établissements de crédit.


II. Les répercussions sur les établissements bancaires.

1. Un impact sur l’organisation interne des banques

Les banques ont dû réaliser tests et évaluations, examiner leurs dossiers de crédit, la valeur des garanties et de leurs actifs. Le travail à accomplir a des implications directes sur leur organisation interne, mobilisant équipe de contrôle, risques, pilotage, … Les banques doivent également suivre les orientations, respecter les instructions qui leur sont données et transposer les préconisations dans leurs procédures et/ou leur système informatique. Un travail de fond doit être réalisé par ces mêmes équipes pour transmettre les informations demandées à la BCE, que ce soit à la suite de demande ponctuelle ou périodique. Ces exigences demandent aussi aux établissements concernés, un effort de formation des collaborateurs, pour s’assurer de satisfaire les exigences du superviseur.
La BCE, par la mise en place de contrôle des compétences des membres de l’organe de décision des établissements, a un véritable droit de regard (et d’opposition ou révocation) sur la gestion managériale des établissements de crédit, ce que d’aucun pourrait qualifier d’ingérence.
La BCE peut aussi influer sur la politique de répartition du bénéfice, et pourra limiter ou bloquer le versement de dividendes si les établissements ne respectent pas leurs obligations réglementaires.

2. Une perte de suprématie nationale

a. MSU et nationalisme bancaire

Jusqu’à la naissance du projet d’union bancaire et de supervision unique, sous l’impulsion en juin 2012 de Mario Monti et de François Hollande notamment, les banques sont restées pour l’essentiel sous la surveillance de chaque Etat. Cela a empêché l’Europe de « faire le ménage » dans son système financier après la crise, à l’instar des Etats-Unis où dès l’automne 2008 (avec le programme TARP) qui avait repris pour 475 milliards de dollars de créances douteuses et qui dès mai 2009 avait entrepris un programme de stress tests obligeant ensuite les banques américaines à se recapitaliser.
Des tests ont bien été menés aussi en Europe en 2011, mais leurs résultats, établis sous la responsabilité des autorités nationales, n’ont guère levé les doutes : les banques chypriotes avaient ainsi été jugées solides quelques mois avant de s’effondrer.
Ces équipes du MSU s’appliquent à rompre le lien entre les banques et leurs pays d’origine : un français ne pourra jamais surveiller une banque française par exemple. Cette volonté de rompre le lien national n’est pas toujours bien vécue par les autorités nationales.

b. MSU et harmonisation réglementaire

Le MSU a été mis en place afin de garantir des règles communes de surveillance, définie par l’autorité Bancaire européenne et rassemblées dans un Single Rulebook (SRB). Cet ensemble homogène de règles prudentielles (les directives et règlements CRR et la CRD IV déclinant la majeure partie de Bale III), méthodologies et définitions permettront aux banques d’évoluer dans un environnement réglementaire respectant les mêmes règles du jeu : les états membres devront se conformer au manuel de surveillance du MSU qui contiendra un ensemble unique de pratiques. Le but est d‘atteindre une convergence réglementaire.

c. MSU et choix stratégiques des établissements de crédit

La mise en place d’une réglementation plus sévère en matière de surveillance et de fonds propres, visant à limiter les risques, a poussé les banques à repenser leur stratégie, y compris à remettre en cause le modèle de banque universelle (association des activités de banque de dépôt et de banque d’investissement). Certaines banques en Allemagne (Deutsche Bank) ou encore au Royaume-Uni (RBS, Barclays) ont annoncé des plans de restructuration massifs ou l’abandon de pans entiers d’activités, mais les banques françaises n’ont pour l’heure opéré aucun repli stratégique et sont considérées comme celles qui ont le moins modifié leur « business model ».


Conclusion : Bien que l'introduction et la mise en place du MSU se soient faites dans des délais raisonnables, son application pratique, tant pour les institutions financières que pour les autorités de surveillance, reste soumise à de nombreux défis. Les activités financières traditionnellement réservées aux banques sont aujourd’hui convoitées et concurrencées par des acteurs émergents émanant de tous horizons (crowdfunding, moyens de paiements, transferts de devises, …). Ces nouveaux « entrants » échappent pour le moment à toute supervision bancaire car ils ne rentrent pas dans le cadre de la réglementation actuelle, cette dernière n’ayant pu suivre l’émergence de cette révolution digitale.